国资委再定位 或将增设经营预算与审计职能机构

　　本报从不同渠道获悉，国资委将可能增设两个新机构：经营预算局与审计局。

　　做“婆婆”还是做老板，国资委的天平再一次偏向了后者。

　　本报从不同渠道获悉，国资委将增设两个机构：经营预算局和审计局——“1月15日全国国资工作会议之后，这两个局可能到位。”国资委一位人士说。

　　国资委新年的这一动作，使国资委朝出资人职能上又迈进了一步。

　　添砖加瓦

　　有关人士介绍，设立经营预算局，意在落实国资委的经营预算权。

　　国资的经营预算，是国资委一直在争取的一项重大权利。按照国资委主任李荣融最新的公开讲话，今年国资委将“按照国务院的部署，会同财政部尽快启动这项工作，在总结借鉴省市实施国有资产经营预算做法的基础上，力争尽早将国有资本经营预算制度的基本框架确定下来”。

　　国资的经营预算，国务院国资委还没破题，而一些地方国资委已经做过探索。例如2004年7月份刚挂牌的吉林省国资委，明确设立了经营预算处。

　　虽然如此，杨雨廷说，“我们只是试点，还要等待国务院国资委——目前还有很多法律上的问题(《预算法》等等)没有解决。”

　　至于审计局，2004年8月份国资委就下发了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》，此次专门组成机构，显然是国资委要加大对央企负责人的经济责任审计和绩效审计。

　　有关国资专家解释说，新出现的两个机构，是完善国资管理体制的一部分——十六大后虽然成立了国资管理机构，但这只是起步，2003年6月份李荣融在上海说过，要“用3～5年时间，构建起新的国有资产管理体制的基本框架”。

　　此次增设经营预算局和审计局，显然是为这一框架“添砖加瓦”。

　　国资委越来越像经贸委？

　　两个机构的设立，跟国资委一个冬天的思索有关。“前不久，国资委几个主任在北京昌平开冬训会，会议的主要议题就是国资委下一步的走向。”国资委另一位权威人士透露说。

　　该人士说，国资委下一步怎么走，不光社会关注，国资委领导也在思考。

　　国资委的走向问题之所以让高层如此重视，也跟国资委在一年来获致的批评有关。

　　国资委运行一年多年来，相继出台了《企业国有资产监督管理条例》等重要法规，从市场上选聘了一批国有企业经营者，制定了中央企业负责人业绩考核办法。

　　但是评论认为，国资委还干了很多不属于出资人干的事，例如：应对国资流失争论，因为煤矿爆炸、飞机失事等而疲于奔命。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究所研究员倪红日介绍，过去十年间分税制的几次调整都以财力向上集中为主。但其中的财权与事权的划分并不平衡。1994年的这项改革的直接结果是，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22%上升到2003年的57.47%。而据国际组织的一份调查数据显示，在两者的资金支出中，地方政府承担了其中的70%。

　　同时，1994年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分，并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向。所以，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而造成省以下地方政府财力的上收，而规范的转移支付制度建设又相对滞后。

　　这一方面造成基层政府财政资金的拮据，集中上来的财力是“吃饭钱”，但相当一部分资金用于了建设，使得基层财政发放工资困难，义务教育等基本公共服务的资金缺口很大；另一方面在不完全了解当地公共物品需求优先顺序的前提下，由上级政府决定下级政府辖区内的公共服务和公共设施建设，就难免会出现决策偏差，降低了财政资金的使用效果。

　　对此，财政部科研所所长贾康认为，地方政府的基本职能就是提供地方公共产品，在市场经济条件下，特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下，我国的各级地方政府确实应该把职能收缩到提供地方公共产品上来。

　　而政府职责在得到厘清以后，公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。进而，在界定好政府职能基础之上，可逐步形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担。

　　然而，中央一级和省以下各级政府事权应如何划分，难点在于投资权的问题。贾康认为，要理清事权上的纠葛，地方政府应该退出一般竞争性领域，将其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，有别于经营性的投资；而中央政府则对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目，采取控股、参股以及其它的经济手段，以牵头或推动、引导的方式，进行有限参与。

　　“国资委越来越像原来的经贸委。”一位研究国资改革的学者私下评论说。

　　对于外界的这类批评，国务院国资委一位高层在一个场合也做了回应，他说：“国资委管理人员来自于党政机关，不知道怎么做出资人。”

　　他说国资委是“活没少干，气没少受”。

　　国资委主任李荣融在地方国资委调研时也表达了这种无奈：“有很多事情我们也不想干”，但是，“国资委职责里面，还有一条，就是承办政府交办的其他事项。”

　　球员和教练

　　国资委之所以出现这种尴尬，根本原因在国资委的定位上。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》，国务院国资委是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。

　　但是从国资委的机构设置来看，有“业绩考核局”、“企业分配局”、“企业领导人员管理局”，也有“党建工作局”、“群众工作局”。机构设置本身就是一个矛盾的综合体：一方面是出资人，一方面又是监管者——政府职能和市场竞争主体职能含混在一起。

　　之所以出现这种情况，国资委研究室主任季小南透露说，现在的国资委不是当时专家学者设计的那个国资委。

　　“在十六大之前曾经有一个国有资产研讨小组，这个小组成员包括了王岐山等政府官员和一些专家学者，他们向十六大课题组递交了一份国资委的组建方案。”季说。

　　后来没有采纳专家方案，季小南解释说，是因为考虑到现实条件——“目标和过程要分开”。

　　如此说来，目前的国资委并不是一步到位。也正是国资委机构目前的这种过渡性设置，在实际操作上出现了问题。

　　“国资委的定义是国务院任命的非政府系列的特设机构，这个机构到底什么性质，现在不定性。”国资专家刘纪鹏说。

　　国资委机构的不定性，给国资委带来诸多不便。例如，云南省国资委只好远道邀请刘担任国资委下面监管企业的独立董事，而云南省作为出资人，却不能对所监管企业派出独立董事。

　　再比如，国资委的法律纠纷，是适用《行政诉讼法》还是《民法》，曾经也出现过混乱。

　　而这些还不是主要的。有说法认为，国资委在出资人和监管者两种角色取舍之间的摇摆，使国资委在“中航油事件”上丧失了出手相救的最佳时机——在新加坡上市的中国航油(新加坡)股份有限公司在蒙受5.5亿巨额亏损之前，国资委是直接出手还是只执行监管职责？

　　“中航油事件，从一个侧面说明了出资人没有真正到位。”国资委经济中心党委书记李保民说。

　　再往深一步探究，在出资人到位问题上，业内意见又不是都一致，这集中体现在国资的两层次管理还是三层次管理架构上。

　　此前，一般都推崇上海的三层次架构，国资委-中间层的控股公司-企业。上海模式优点在于中间层公司承担了出资人代表的角色，容易解决出资人到位。缺点在于容易出现新的婆婆＋老板。

　　但是，深圳新组建的国资委，在去年11月份取消了中间层控股公司，由国资委直接监管国有企业，业内产生了极大影响。

　　“我们到深圳调研，发现深圳国资委采取两层次架构，它不但有人事任免权，甚至还享有国资收益权。”话语间，不难看出国资委经济中心党委书记李保民对深圳模式的褒扬。

　　深圳国资管理的演变方向，接近于新加坡的淡马锡模式。李保民透露，西部一些国资较少的省份甚至提出不要国资委，直接授权国资公司管理。

　　而按照国资委的立法规划，原本于2004年出台的《国有资产授权管理办法》到目前为止，迟迟没有出台。

　　国资委“分拆”

　　跟中央比起来，地方上对国资改革的探索走得更远些。对国资委的出资者职能和监管职能交叠，地方上一直存在不同意见。

　　国资委经济中心有关人士介绍，洪虎在任原国家体改办主任时候，就认为国资委只有出资者职能，没有监管者职能。后来洪虎任吉林省省长的时候，吉林省国资委的职能只有一个，就是出资者职能。

　　记者就此求证吉林省国资委秘书长杨雨廷。杨不愿多说，说仅是“试点”。不过他说，“1999年的时候，我们就和珠海、深圳在国有资本出资人制度上做出了探索。”

　　不过，洪虎在吉林的试验有可能到此为止。“我们现在是向国务院国资委学习，他们是我们的顶头上司。”吉林省国资委有关方面人士说。

　　而吉林省的探索并不止是个别现象。上海市国资改革专家杨建文介绍说，2003年上海组建新的国资委的时候，曾经出现过不同意见——原来会议体的国资委保留，下面仍然设立国资办，跟国资办平行设立一个类似于监事会这样的机构，它可以对人大负责。

　　“国资办承担出资人角色，监事会则类似于承担监管者职责。”杨建文解释说。

　　但是后来上海市考虑到跟国家机构保持一致，并没有取此建议。当年的上海市人大会上，仍然有人大代表提议案，提出谁来监督国资委的问题——据说，之所以没有用此方案，市里还是处于另一层考虑，监事会向人大负责，并不利于放手对国资改革进行探索。

　　但是时隔一年后，在2004年底的北京，国资委职能分置问题再次在学界提起。

　　2004年底，在北京的一个小型国资改革论坛上，有专家提到，把目前国资委的监管职能分离出来，成立“国监会”——类似于银监会一样的机构。

　　记者就学界“国资委分拆”讨论向国务院国资委一位副局长求证时，该人士首先一怔，接着微笑着说他并没有想过此事。

　　国资委另一位人士解释说，国务院机构一般五年变动一次，考虑到保持机构的完整性，短期内不太会有大变。

　　不过，国资委党委书记李保民透露说，今年1月15日召开的全国国资工作会议，将解决国资委的定位问题。

　　显然，国资委要解决这个问题——国务院副总理黄菊在去年年底的中央企业负责人会议上说：“国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节。”

　　“有一段时间这句话不提了，现在又再提。”此间的国资改革专家说。（21世纪经济报道 汪生科 2005-01-05）　

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